د. علي مهدي
اثارت رسالة السيد عادل عبد المهدي رئيس مجلس الوزراء المستقيل الى السيد رئيس الجمهورية والسيد رئيس مجلس النواب الخاصة بالغياب الطوعي والمؤرخة في 2/3/2020، ردود افعال متباينة من قبل الكثير من القانونيين والمتابعين للشأن السياسي، فقد اعتبرها البعض انها جاءت في السياق الدستوري والقانوني ولاسيما ان الرسالة اشارت الى وجود تشاور مع دستوريين وقانونيين من اهل الاختصاص، وأعرب آخرين بأنها خارج تلك السياقات، ولأجل توضيح الموقف الدستوري والنظامي لهذه الحالة، تم اعداد هذه المادة لتسليط الضوء على الجوانب الدستورية والنظامية ومضامينها والغاية منها.
مضمون الرسالة
فقد كتب السيد رئيس مجلس الوزراء المستقيل رسالتين الاولى في 19 شباط 2020 يُهدد بها اطراف الكتل السياسية باللجوء الى الحلول المنصوص عليها في الدستور والنظام الداخلي ومنحهم مهلة زمنية حتى 2 آذار 2020، لغرض التعجيل بتمرير وزارة المكلف السيد محمد توفيق علاوي، وبعد انقضاء المدة المحددة وفشل السيد علاوي بعقد جلسة لمجلس النواب للتصويت لمنحه الثقة.
ونشر السيد رئيس الوزراء المستقيل رسالة اخرى يتراجع فيها عن تنفيذ تهديده الاول مع الابقاء على نفس التهديد، وهذه المرة جاء بذكر المادة المنصوص عليها في الدستور بالاسم وهي المادة (81)، مع البقاء باحتلاله للمنصب دون ان يقوم بواجبه الذي يحتم عليه المنصب، وبصفة جديدة على قاموس القوانين العراقية وهي (الغياب الطوعي) حتى لا يفعل المادة 81 من الدستور التي تتيح للسيد رئيس الجمهورية ليقوم بمقامه.
توطئة قانونية
تنظم الدساتير بشكل عام حالات الغياب والخلو لموقع رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء والوزراء وتحدد البديل الذي يحل محل كل منهم، لضمان استمرار عمل مرافق الدولة بشكل منتظم، وإذا ما كان هناك اي نقص في التشريع الدستوري في هذا المجال يتم الاستعاضة عن ذلك من خلال اللجوء الى الاعراف السائدة او تشريع القوانين وإصدار النظم والتعليمات وكذلك اللجوء للقضاء من خلال السوابق القضائية والأحكام المفسرة.
وقد نظم الدستور العراقي النافذ حالات غياب وخلو موقع رئيس الجمهورية في عدد من مواده، وأوصى بإصدار القوانين التي تنظم ذلك، بما لا يدع مجال للاجتهاد والتأويل، وقد صدرت تلك القوانين حتى لا يكون هناك اي فراغ في المنصب عند الغياب او الخلو.
اما بخصوص رئيس مجلس الوزراء وهو الموقع الوظيفي للمسؤول التنفيذي المباشر عن السياسة العامة للدولة، لم يتطرق له النص الدستوري كما هو لموقع رئيس الجمهورية بالرغم من اهميته، وعادة تصدر قوانين او نظم داخلية تنظم سير عمل مجلس الوزراء تتضمن: شروط انعقاد جلسات المجلس والدعوة له، وصلاحيات المجلس والرئيس ونوابه والوزراء، وطريقة اتخاذ القرار وكذلك تعيين البديل اذا ما غاب احد الأعضاء، وايضا التعليمات الخاصة بتقديم طلب الاعفاء أو الاستقالة من خلال تحديد الجهة التي تقدم لها والجهة التي تبت بذلك.
وعلى ضوء ذلك تم اصدار النظام الداخلي رقم 8 لسنة 2014 بعد انتخاب الدورة البرلمانية الثالثة وتشكيل الوزارة، ومن ثم صدور النظام الداخلي رقم 2 لسنة 2019 ليتجاوز بعض النواقص التي اعترت النظام الداخلي السابق بخصوص وزارة تصريف الامور اليومية، التي مورست في الوزارة السابقة وبعض الاضافات الاخرى.
ولأجل توضيح اهم السياقات الغير دستورية والمخالفة للنظام لابد من تحديد ماهية كل من الغياب وخلو المنصب اللذين هما محور مضمون الرسالتين.
حول الغياب:
الغياب اصطلاحا:- هو عدم الحضور في المكان المفترض التواجد فيه لتحقيق سبب من اسباب عدم الحضور. وهناك نوعان من الغياب:
المؤقت: وهو غياب رئيس مجلس الوزراء لأسباب متعددة ولفترة محددة كالسفر خارج البلاد او الداخل لتأدية بعض المهام أو التعرض لظرف صحي طارئ.
الدائم: ويسمى وفق الاصطلاح الدستوري بحالة خلو المنصب والتي سيتم التعرض لها لاحقاً.
تطرق الدستور العراقي الى حالة الغياب لمنصب رئيس الجمهورية في المادة (75، ثانياً) ونص ايضا الى من يحل محل رئيس الجمهورية عند غيابه، وأوجب تشريع قانون يتضمن أحكام اختيار نائب أو اكثر لرئيس الجمهورية المادة (69، ثانياً).
اما بالنسبة الى منصب رئيس مجلس الوزراء فلم يتطرق الدستور الى حالة الغياب.
ومن الجدير بالذكر لقد تم اضافة مادة في الاحكام الختامية والانتقالية من الدستور نصت على وجوب ان يكون لرئيس مجلس الوزراء نائبان في الدورة الأولى (المادة 139). وهي قد سقطت بعد انقضاء آجل الدورة الانتخابية الاولى.
تناول النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم 2 لسنة 2019 النقص التشريعي في مجال حالات الغياب لرئيس مجلس الوزراء والوزراء وهو المعني بتنظيم سير عمل المجلس، عندما حدد البديل للوزير عند حالات الغياب وقد جاءت وفق (المادة 17، رابعاً) بالآتي:
1- مهام خارج العراق او داخله.
2- التمتع بإجازة اعتيادية.
3- التمتع بإجازة مرضية.
4- أي سبب مشروع.
وعلى ضوء هذه الحالات الاربعة يُكلف الرئيس أحد نوابه أو الوزراء إضافة لمهماته للقيام بمهمة الوزير.
اما بخصوص البديل الذي يحل محل رئيس مجلس الوزراء عند غيابه فقد نصت المادة (3) يقوم الرئيس بإدارة المجلس وترؤس اجتماعاته، وفي حالة غيابه يعقد الاجتماع برئاسة من يخوله من نوابه او أي من الوزراء.
ومن هذا يتضح ان النظام الداخلي اتاح لرئيس المجلس التقدير الشخصي باختيار من يقوم بمقامه، أكان ذلك أحد نوابه او الاعضاء الاخرين من مجلس الوزراء عند حالة غيابه، وبهذا لم يشترط النظام الداخلي ان يكون أحد نواب رئيس مجلس الوزراء من يقوم بمقامه عند غيابه. وهذا ما جاء به ايضاً القانون الاساسي الالماني لسنة 1949 (المادة 69): (يعين المستشار الاتحادي أحد الوزراء الاتحاديين نائبا له).
وقد تناول النظام الداخلي الى حالتي تعليق العمل لعضو مجلس الوزراء وكذلك عند عدم حضور اجتماعات مجلس الوزراء. فللرئيس التوصية الى مجلس النواب ان يعد أياً من اعضاء المجلس مستقيلاً في حالة تعليق عمله في الحكومة مدة تزيد عن 30 يوما أو إعلان تعليق حضوره اجتماعات المجلس لثلاث جلسات متتالية.(المادة 16، اولاً).
ومؤدى ذلك ان من لم يلتحق في مكان عمله لمدة 30 يوما للرئيس ان يوصي باستقالته الى مجلس النواب واقتراح البديل له، وكذلك ينطبق هذا على اعضاء مجلس الوزراء من الذين لا يحضرون ثلاث اجتماعات متتالية، اي ان عدم حضور الاجتماع سبب كافي للتوصية باستقالة الوزير واقتراح البديل عنه.
ومن الجدير بالذكر ان النظام الداخلي لم يجز لأعضاء مجلس الوزراء التخلف عن حضور اجتماعاته إلا بأذن مسبق من رئيسه (المادة 11)
وبالعودة لتعليمات عدد 2 لقانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 المعدل بخصوص تٌغيب الموظف حيث اعتبرت غياب الموظف إجازة في الحالات التالية فقط: للموظف اذا دعي للحضور امام مجلس الخدمة او المحاكم أو مجلس الانضباط العام او اذا تغيب عن وظيفته للحضور امام دوائر التجنيد.
ومن هذا يتضح إنه ليس للموظف ان يمنح نفسه حق الغياب الطوعي إلا بإذن من الجهات الاعلى وللضرورات التي تحددها أو الحالات التي ذُكرت في التعليمات، وبغير ذلك يعد الموظف المنقطع عن وظيفته مستقيلاً إذا زادت مدة انقطاعه على عشرة أيام ولم يبد معذرة مشروعة تبرر هذا الانقطاع (المادة السابعة والثلاثون، 3 من قانون الخدمة المدنية لسنة 1960 المعدل).
ووفق مبدأ القياس ينطبق هذا ايضا على منصب رئيس مجلس الوزراء.
تجزئة المنصب:
ان منصب رئيس مجلس الوزراء والقائد العام للقوات المسلحة هي مسؤولية حصرية لا تخضع للتجزئة وغير قابلة للتخويل وعليه تبعات شخصية، لكن ومن خلال الفقرات (4،3،2) من رسالة رئيس مجلس الوزراء المستقيل، الثانية، نلاحظ هناك تجزئة للمنصب المنصوص عليه في المادة (78) من الدستور من خلال الآتي:
– تكليف أحد نواب رئيس مجلس الوزراء مسؤولية ادارة جلسات مجلس الوزراء لتصريف الامور اليومية. وهو السيد وزير الطاقة.
– تكليف أحد نواب رئيس مجلس الوزراء بإدارة مجلس الامن الوطني.
– تكليف مدير مكتب رئيس مجلس الوزراء والأمين العام لمجلس الوزراء والسكرتير الشخصي للقائد العام بإبلاغ رئيس مجلس الوزراء القائد العام للقوات المسلحة بالأمور الحصرية العاجلة.
وبهذا قد تم تجزئة منصب رئيس مجلس الوزراء والقائد العام للقوات المسلحة الى منصب يدير اجتماع مجلس الوزراء، وأخر يختص في المجلس الوزاري للأمن الوطني، وإناطة مهمة ابلاغ رئيس مجلس الوزراء القائد العام للقوات المسلحة بالأمور الحصرية العاجلة والضرورية من قبل:
– مدير مكتب رئيس مجلس رئيس الوزراء.
– الامين العام لمجلس الوزراء.
– السكرتير الشخصي للقائد العام لغرض التعامل معها بما يتوافق مع صلاحيات حكومة تصريف الاعمال.
ان هذه التجزئة للمنصب والتخويلات تُعد مخالفة للدستور والنظام الداخلي لمجلس الوزراء وبالأخص في فترة وزارة تصريف الامور اليومية التي تحد من صلاحيات الوزارة من ناحية، عقد القروض أو التعيين والإعفاء أو إعادة الهيكلة للمؤسسات.
ومن خلال قراءة الدستور والنظام الداخلي لم يرد اي ذكر لحالة الغياب الطوعي، وان النص واضح وصريح بان تعليق العمل لمدة تزيد عن ثلاثين يوما بمثابة الاستقالة التي تنتظر موافقة مجلس النواب عليها، وكذلك ايضا عدم حضور ثلاث اجتماعات متتالية الذي هو بحكم المستقيل، وهذا في ظل مجلس وزراء كامل الصلاحية.
ان عدم حضور رئيس مجلس الوزراء لثلاث اجتماعات متتالية لوزارة تصريف الامور اليومية تعد مخالفة للنظام الداخلي لمجلس الوزراء واللجوء الى (الغياب الطوعي) وقد تحدث عن حق السيد حسن الياسري انها تمثل حنث في اليمين الدستورية لأنه لا يحق لرئيس حكومة تصريف الاعمال التنصل عن مسؤولياته الدستورية وإلقائها على الغير تحت اي عنوان كان (تصريح رئيس هيئة النزاهة السابق السيد حسن الياسري، صحيفة المدى العدد (4625) بتاريخ 5 آذار 2020.
ان وزارة تصريف الامور اليومية في العرف الدستوري غير خاضعة لرقابة مجلس النواب فهي بالأساس قدمت استقالتها وقد قُبلت، فان التوصية بالاستقالة لا تجد نفعا في وزارة مستقيلة هي في الاصل وقد تحولت الى وزارة تصريف الامور اليومية وستبقى غير خاضعة لمراقبة مجلس النواب حتى تشكيل الوزارة الجديدة.
ان تعليق العمل لمدة ثلاثين يوما وعدم حضور اجتماعات مجلس الوزراء بدون سبب مبرر تمثل حالة غياب دائم، مما يستدعي تفعيل المادة 81 والتي هي حالة خلو المنصب.
خلو المنصب
جاءت حالة الخلو في الدستور العراقي: اولاً بخصوص منصب رئيس الجمهورية في المادتين (72، اولاً، ج، 75، ثالثاً)، اما الثانية وهي خاصة لمنصب رئيس مجلس الوزراء: وقد جاء في المادة (81، اولاً): يقوم رئيس الجمهورية، مقام رئيس مجلس الوزراء، عند خلو المنصب لأي سببٍ كان.
وان حالات الخلو المتفق عليها في الفقه الدستوري هي:
الاستقالة أو العجز الدائم او الوفاة او العزل. وان ما يهمنا في هذا الموضوع هو الاستقالة التي تقدم بها السيد رئيس مجل الوزراء.
وقد تناول الدستور العراقي، استقالة رئيس الجمهورية في المادة (75، اولاً)، ولم يتناول استقالة رئيس مجلس الوزراء. وقد استعاض عن ذلك في المادة (18، اولاً) من النظام الداخلي لمجلس النواب والتي نصت: يقدم الرئيس طلب إعفائه من منصبه الى رئيس الجمهورية، وهذا ما جاء في الكثير من الدساتير: المادة(174) من الدستور المصري لسنة 2014.
وان الاستقالة هي حق رئيس مجلس الوزراء في ترك وظيفته بمحض ارادته ووفقا لتقديره الشخصي.
ويوجد اتجاهان للتعامل مع الاستقالة:
الاول: هو ترك التقدير للسيد رئيس مجلس الوزراء نفسه، مع ضرورة تقديم خطاب الاستقالة بشكل تحريري الى الجهة التي حددها المشرع، مع تحديد مهلة زمنية لغرض التراجع.
الثاني: يترك قبول خطاب الاستقالة الى السلطة التشريعية للبت به.
المشرع العراقي لم يتعرض الى استقالة رئيس مجلس الوزراء بشكل تفصيلي ولم يتضمن ذلك قانون مجلس النواب رقم (13) لسنة 2018 وكذلك النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم (2) لسنة 2019، فلم يرد بخلد المشرع ان يقوم رئيس مجلس الوزراء بتقدم استقالته بمحض ارادته، نتيجة الى ضغط شعبي عام يطالب باستقالته، انما المعتاد ان الوزارة تستقيل عند سحب الثقة منها من قبل مجلس النواب.
ومن الملاحظ ان النظام الداخلي لمجلس الوزراء عندما يحدد الحالات التي تتحول فيها الوزارة العادية الى وزارة تصريف الامور اليومية لم يكن هناك نص عند حالة استقالة رئيس مجلس الوزراء، وهذا نقص على المشرع ان يتلافاه عند تعديل النظام الداخلي لمجلس الوزراء لاحقاً.
ان المشرع الدستوري العراقي قد نص ان يقوم رئيس الجمهورية بمقام رئيس مجلس الوزراء عند تحقق احدى حالات الخلو، وقد تحققت عندما قدم السيد رئيس مجلس الوزراء استقالته، وقد تجاوز السيد رئيس مجلس الوزراء المادة (18) النظام الداخلي لمجلس النواب رقم 2 لسنة 2019 (يقدم الرئيس طلب إعفائه من منصبه الى رئيس الجمهورية) عندما لم يقدم استقالته الى السيد رئيس الجمهورية، انما قدمها الى مجلس النواب، وهذه تعد مخالفة صريحة من قبله للنظام الداخلي بغرض الالتفاف على تفعيل المادة 81 من الدستور وهي اعلان حالة خلو المنصب والتي يهدد بتفعيلها في رسالته الثانية، وهذا اقرار ان الاستقالة هي احدى حالات خلو المنصب.
إن استمرار انتظام اجراء الانتخابات لأربع دورات متتالية والتداول السلمي للسلطة بين الكتل والتحالفات وزعاماتها على ضوء نتائج الانتخابات، وهذه ممارسات ديمقراطية لم يشهدها العراق طوال تاريخه الحديث، ولذلك بدأت تتشكل الاطر القانونية لعمل السلطة التنفيذية وانتظام عملها مستندة الى عقد اجتماعي وهو الدستور الذي تم التصويت عليه في سنة 2005 وأساسه السيادة للشعب، مما يدعو الجميع الى احترام هذه الاطر والعمل بموجباتها والوقوف بوجه كل تجاوز للقانون والنظم السائدة والالتفاف عليها من خلال المساومات السياسية او بدوافع شخصية.
وان ما جرى بعد تقديم السيد رئيس مجلس الوزراء استقالته، يمثل تجاوزاً للدستور بغرض عدم ترك المنصب لمن يخوله الدستور من بعده، في ظل سكوت من قبل السيد رئيس الجمهورية صاحب المصلحة في تحريك دعوى قضائية امام المحكمة الاتحادية، وعلى رئاسة الادعاء العام التحرك الجدي في تفعيل المادة (81)، كما فعلت قبل سبع سنوات، لتفعيل المادة (72، ثانياً) الخاصة بخلو المنصب عندما كان السيد رئيس الجمهورية الاسبق خارج العراق للعلاج جراء اصابته بعجز طارئ.
من هذا الاستعراض لمضامين رسالة السيد رئيس مجلس الوزراء، والممارسات التي صاحبتها تعكس انتهاكا واضحا وصريحا للدستور والنظام الداخلي، في ظل سكوت مطبق من القوى السياسية المهيمنة التي اعتادت على اللجوء للمساومات فيما بينها على حساب الالتزام بالدستور.
ان تصريحات بعض الاصوات القليلة من النواب والسياسيين وكتابات قسم من القانونين ساهمت في تخطئة وتفنيد مضامين هذه الرسالة حول (الغياب الطوعي) وهو مبتغى هذه المقالة.
رابط المصدر:
