العوائد النّفطيّة وانفاقاتها

لا زالت منطقة الخليج تُشكّل القلب النّابض للعالم على مستوى إنتاج النّفط ومخزونه، والتّقديراتُ تشيرُ إلى أنّ العُمر الافتراضي للنّفط في الخليج يكفي لعدّة عقود إضافيّة من الزّمن. ليس هذا فقط، بل إنّ تكلفة استخراج النّفط في الخليج لا زالت هي الأقلّ في العالم، وبلا مُنازع، ممّا يعد بتواصل الخليج في لعب دور محوري في الأسواق النّفطيّة على المستوى القريب، والمتوسط:

هذا ما قد يقود البعض إلى اعتبار دول الخليج لا تزال بعيدةً عن مخاطر وتبعات نضوب  النّفط، لكن هذا المنطق في التفكير يسوده قدرٌ من التهوّر والعبث بمستقبل المنطقة. فعلى الرّغم من أنّ احتياطات النّفط ماتزال هي الأعلى عالميّاً، إلا أنّ الضّغوطات الاقتصاديّة قد تظهر في دول الخليج قبل نضوب النفط بعقود، وبعضها قد بانت ملامحه فعلاً حتّى في عصرنا الحالي.

يُمكننا وصف النّظام الاقتصادي السّائد في المنطقة على أنه نظام “مبنيّ على محوريّة النفط وعوائده في الاقتصاد العالمي على المستوى الخارجي، بينما على المستوى الداخلي؛ فيتمركز الاقتصاد حول مبدأ الدّولة الرّيعيّة، حيث تتحكم الدّولة في موارد النفط وإنفاقها، بينما تسيطرُ طبقة نخبويّة من المستثمرين على الفرص الاقتصاديّة الرئيسية المنبثقة من النفط” )[1]. هذا مع التنويه إلى أنّه ما من عائق، مبدئيّاً، يحول دون اندماج “الطّبقة النّخبويّة من المستثمرين” مع “الطبقة الحاكمة”؛ بل إنّ هذا هو السّائد في دول المنطقة.

الجذر الموضوعي للخل الاقتصادي

يرتبط إنتاج النّفط في المقام الأول بالاعتبارات الخارجيّة (السّوق العالميّة)، وهذا هو بمثابة الجذر الموضوعي للخلل الاقتصادي، حيث يقتصر التّعاطي الدّاخلي مع الإنتاج والتّوزيع، إمّا في عمليات تصريف للوفرة(في أزمنة الطفرة) أو عمليات ترقيع للعجز(في أزمنة التراجع)، وهذا في الواقع ليس سوى ردود أفعال لآثار التقلّبات الخارجيّة.

ما يتبيّن لنا ليس فقط أنّ العوائد العامة لدول الخليج تعتمدُ بشكلٍ مطلق على التغيّرات في أسعار النّفط العالميّة، بل أيضا بأن هناك تغيراتٍ من ناحية الطّلب العالمي للنّفط، قد تكون حرجة في تبعاتها. ففي الماضي غير البعيد، كانت الولايات المتّحدة وأوروبا هي المشتري الرّئيس لنفط المنطقة، أمّا الآن فقد أصبحت دول آسيا هي المستهلك الرّئيس لنفط المنطقة. ولكن هذه التطوّرات لا تغيّر من حقيقة أنّ نفط المنطقة، ونظرا لرخص إنتاجه، لا زال هو المصدر الرئيس في الطاقة في العالم. ولهذه الأمور تبعاتٌ أمنيّة، وعلى العلاقات الدّولية، وسوف تتمّ مناقشتها في القسم الأمني من هذا العمل.

الجذر الذّاتي للخلل الاقتصادي

غير أنّ هذا لا يعني التقليل من دور الجذر الذّاتي للخلل، أي بنية الأنظمة الدّاخلية نفسها، والتي تسمح بالتزام هذه السّياسات التّبعيّة منهجاً في تحديد أنماط الإنتاج والتوزيع للثروة النفطيّة. فعلى المستوى الدّاخلي؛ تذهبُ إيرادات النّفط إلى خزينة الدّولة، حيث تتحكّم النّخبُ الحاكمة في طريقة توزيعها. وتعتمد ميزانيّة الدّولة بشكل رئيسي على عوائد النّفط. وهذا عكس ما هو سائد في الدّول الصّناعيّة، والتي عادةً ما تعتمد على الضّرائب المُحصّلة من دخل الشّركات الخاصة، ودخل الأفراد، مورداً رئيساً لميزانياتها العامة.

وكما أنّ هناك خللاً في تركيبة العائدات العامة، فإنّ الخلل أيضاً يتجذّر في تركيبة إنفاق هذه العائدات العامة. حيث إنّ جزء كبير من الإنفاق النّفطي يتوجّه إلى الانفاقات الجارية والعسكريّة. وهذا عكس ما هو مُطبّق  في النرويج، الدّولة الأكثر تقدّماً من حيث التّعامل مع إيرادات النّفط، حيث تذهب أغلب عوائد النّفط بشكل أساسي إلى الإنفاق الرّأسمالي والصناديق السّياديّة.

هذا الانفاق المتزايد بدأ يشكل عبئا ميزانيات دول الخليج، حيث ان سعر برميل النفط المطلوب لمعادلة الميزانية بدأ يصل الى نسب عالية جدا، حيث تخطى حاجز المئة دولار امريكي في بعض هذه الدول، خصوصا في البحرين.

مشكلة أخرى بدأت تتربّص بدول الخليج، وهو استهلاكها جزءاً كبيراً من نفطها محليّاً، بدلاً من تصديره، وتتعدّى هذه النسبة 25% من الإنتاج في بعض دول المجلس.

ولا يخفى أنّ أسعار المحروقات في الخليج هي من الأقل عالميّاً، وهذا الدعم subsidies يُكلّف خزائن الدّولة مبالغ طائلة، تصلُ إلى حوالي 10% من إجمالي النّاتج المحلّي.

تشكّل الغطاء المالي النّفطي وغياب الرّقابة والشّفافيّة

تُوفّر العائدات النّفطيّة الهائلة، والفجائية في كثير من الأحيان – بسبب الارتهان إلى مزاج السّوق العالميّة لا إلى التّخطيط الوطني الواعي – غطاءً مالياً يُتيح للحكومات أن تُوظّف العائدات في مصلحة سياساتٍ استهلاكيّة أو آنيّة بحتة، تضرب صفحاً باستخدام تلك العائدات لمصلحة سياسات تنموية تسعف المنطقة، وتُحقّق لها الاستقرار وإمكانيّات العيش الكريم عندما يقع المحتوم وتضطر الاقتصادات إلى الاعتماد على مصادر دخل قومي غير النفط. أضِف إلى ذلك، ازدياد النّفقات السّريّة والجارية في الميزانيّات العامة على حساب النّفقات العلنيّة والاستثماريّة (بسبب الاضطرار إلى “ترقيع” العجوزات أو “تصريف” الفوائض الفجائية حسب التقلبات العشوائيّة لسوق النّفط). هذه النفقات، بدورها، تمثل شرطاً مادياً، بالمعنى الحَرفي، لاستشراء الفساد والمحسوبيّة في الأجهزة الحكوميّة والعديد من قطاعات الدّولة، في ظلّ غياب الرّقابة الفاعلة على المال العام، وفي ظلّ – وهذا هو الأسوأ – الحاجة لهذه النفقات السائبة للتّعاطي مع تقلّبات السّوق، حسب السّياسات الاقتصادية الرّاهنة، فـ”المال السايب يعلم السرقة”، كما درج المثل.

مشكلة “الغطاء المالي” معقّدة في طبيعتها، ومتشعّبة في آثارها. فالتّبعات المترتّبة على توفّر هذا النّوع من الغطاء المالي النفطي؛ لا يمكن النّظر إليها دون الأخذ في الاعتبار الفساد الموجود أصلاً في العديد من مفاصل الدّولة في الخليج، في حين أن هذا الفساد نفسه يتغذّى على فيض الغطاء المالي، ويترعرع في كنفه. ومن ناحيةٍ أخرى، فإنّ محاولة مقاربة الخلل المتمثّل في كيفيّة توفّر الغطاء المالي وأساليب استعماله؛ تصطدمُ بعوائق معرفيّة، هي نفسها وليدة الممارسات الخاطئة الناجمة عن السّياسات التي تسمح بتضخّم الغطاء المالي النفطي بهذا الشكل، وهي ممارساتٌ غايتها التّعتيم على مسألة الغطاء المالي والمستفيدين منه، بغرض استمرار الحال على ما هو عليه، واستمرار المستفيدين بالاستفادة منه. هذا ناهيك عن كوْن الغطاء المالي نفسه هو نتيجة للسّياسات المؤدّية إلى غياب السّيطرة الوطنيّة على القطاع النّفطي، وغياب قاعدة اقتصاديّة بديلة.

التباين في قيمة صادرات النفط والغاز الطبيعي في مقابل ما يدخل العائدات العامة

“ليست عائدت الدّولة من النّفط في بعض بلدان المنطقة هي نفسها عائدات الميزانيّات العامة من النفط.  ففي بعض هذه البلدان، يختلط المال العام بالمال الخاص، ممّا يعني أنّ هذه الميزانيّات لا تتلقى كلّ ما يجب أن يدخلها من إيرادات النّفط .[2]“

بهذه الجملة؛ استهلّ علي خليفة الكواري تحليله للفوارق الكبيرة بين الأرقام المُعلنة للعوائد العامة من النفط والغاز، في مقابل قيمة صادرات هذه الدّول من النّفط والغاز في غضون الطفرة النّفطيّة الثالثة. وكما يعقب د. الكواري في نفس الدراسة المُشار إليها: “من المؤسف أن الدّارس عندما يريد أن يتحقّق من ذلك؛ يدخل غابة تتدنى فيها الرؤية وتنعدم فيها الشّفافية؛ هذا قبل أن يدخل إلى صلب الميزانيّات العامة نفسها، ويحاول أن يتحقّق من مصادر إيراداتها من النفط والغاز المسال بشكل خاص، وأوجه تخصيص النفقات العامة؛  حيث يجد هنا أيضاً صعوبة في الوصول إلى الحسابات الختامية للميزانيّات العامة، أو إلى تقارير دواوين المحاسبة، فذلك في بعض بلدان المنطقة؛ سرّ من أسرار الدّولة، لا يحقّ للمواطنين الإطلاع عليه”.

وإذا استثنينا الكويت، حيث تنشرُ الحكومة الحسابات الختاميّة للميزانيّة العامة، ويقوم ديوان المحاسبة المستقل عن السّلطة التّنفيذيّة والتابع لمجلس الأمة بتدقيقها؛ فإنّنا لا نجد دواوين المحاسبة العامة – حيث وجدت في بلدان المنطقة – مستقلة عن السّلطة التّنفيذيّة. كما إننا نجد أغلب بلدان المنطقة، فيما عدا البحرين وعُمان مؤخرا، وربما فقط الميزانية الإتحادية في الإمارات؛ لا تُتيح الإطّلاع على الحسابات الختاميّة للميزانيّات العامة. بل إنّنا نجد أنّ بعض هذه البلدان لا يُعلن تفاصيل الميزانيّة العامة التّقديريّة، ولا يسمح، حتى لمجالس الشّورى فيها، أن تطّلع على الميزانيّات التّقديرية بكاملها. ودعْ عنك الإطلاع على الحسابات الختاميّة للميزانيات العامة، أو تقرير ديوان المحاسبة، حيث وُجد.

ونقوم في هذا القسم باستعمال نفس المنهجيّة التي اتّبعها الدكتور علي الكواري لنوضّح الفروقات في قيمة صادرات النفط، في مقابل ما يدخل العائدات العامة في ميزانيات الدول حتى عام 2011. فيبين الجدول التالي قيمة صادرات النفط والغاز الطبيعي المسال في دول مجلس التعاون بين الأعوام 2002-2011 حسب تقديرات Institute of International Finance (IIF)، وسبب عودتنا الى تقديرات IIF  هو الغموض وصعوبة معرفة حجم الصّادرات العامة الحقيقية من الزيت والغاز الطبيعي المنتج سنوياً، ممّا جعلنا نعتمد على إحصاءات المعهد الدولي للماليّة العامة  .

وتُبيّن هذه الأرقام أن تقديرات قيمة الصّادرات في عام 2011 وصلت إلى ما يزيد على  709 مليار دولار لكلّ دول المجلس، وهو رقم قياسي تاريخيّاً، ويُتوقع لها أن تستمر في الارتفاع في عام 2012م، لتصل إلى حوالي 762 مليار دولار.

جدول 3.1: تقدير صادرات الغاز والنفط  في عام 2012 (بليون دولار امريكي)

المصدر: International Institute of Finance Country Reports 2012

جدول 3.2 جدول 3.2: تقدير صادرات الغاز والنفط   2002-2011  (بليون دولار امريكي)

المصدر: International Institute of Finance Country Reports 2012

في المقابل، يُبيّن الجدول التالي المبالغ التي تمّ توريدها فعليّاً إلى الميزانيّات العامة من إيرادات بلدان المنطقة من النفط، والتي تمّ أخذها مباشرة من الأرقام الرّسمية المُعلنة من البنوك المركزيّة لكلّ دولة (أو وزارة الماليّة في حالة الكويت)، وفي حال تعذّر وجود هذه الأرقام الرّسمية، نأخذ بتقديرات IIF  وصندوق النقد الدولي للميزانيّات الرّسميّة.

جدول 3.3: عائدات الغاز والنفط  المعلنة رسميا  2002-2011  (بليون دولار امريكي)

المصدر: البنوك المركزية ووزارات المالية في دول مجلس التعاون. IIF Country Reports 2012.

نظريّاً، إذا ما أردنا مقارنة دقيقة بين إجمالي العائدات العامة من النّفط  والغاز في كلّ بلدٍ، في مقابل كمّية الصّادرات من النّفط والغاز؛ علينا أولاً إضافة عائدات الميزانيّات العامة من النّفط والغاز الطّييعي المُستهلك محلّياً إلى رقم الصّادرات. وثانياً، علينا الخصم من رقم الصّادرات تكاليف إنتاج النفط والغاز ونصيب شركات النّفط الأجنبيّة، حيث وُجدت، من أرباح النفط والغاز. وبعد هذه التّعديلات نكون قد وصلنا إلى تقدير حجم العائدات العامة من النّفط من أرقام الصّادرات.

أسوةً بالكواري؛ لن نغامر في القيام بهذه التّعديلات في هذا القسم، وسنكتفي فقط بحساب الفرق بين عائدات صادرات النفط والغاز في الجدول الثاني، والعائدات المُعلنة رسميّاً في الميزانيّات العامة في الجدول الثالث. واذا وضعنا في عين الاعتبار أن استهلاك بلدان المنطقة محلياً من الغاز والنفط كبيرٌ (يصل إلى 20% في السعودية و 14% في الإمارات عام 2007)؛ فإنّه من المتوقّع أن تقلّ قيمة الصّادرات عن قيمة العائدات العامة من النفط والغاز في كلّ بلد. لكن ما نلاحظه هو العكس، حيث تفوق قيمة الصّادرات ما يتمّ الإعلان عنه في الميزانيّات العامة في كلّ دول المجلس، فيما عدى الكويت، ويتّضح لنا أنّ هناك فروقاتٍ كبيرة بين الاثنين، والتي يجب التحقّق من أسبابها.

جدول 3.4: الفرق بين الصادرات وعائدات الغاز والنفط  المعلنة رسميا  2002-2011  (بليون دولار امريكي)

جدول 3.5: الفرق بين الصادرات وعائدات الغاز والنفط  المعلنة رسميا  2002-2011  (النسبة المئوية)

ويمكننا أن نلاحظ من حالة الكويت، التي تتوفّر فيها حسابات ختامية للميزانيّة العامة، ويدققها ديوان المحاسبة التابع لمجلس الإمة؛ أن ما يتمّ توريده إلى الميزانية العامة يفوقُ قيمة الصّادرات، ويعود هذا الفرق منطقيّاً إلى إضافة نصيب الميزانيّة العامة من قيمة الاستهلاك المحلي من النفط والغاز إلى نصيب الميزانيّة العامة من الصّادرات.

وعلى عكس الكويت، بدلاً من أن تكون عائدات الميزانيّات العامة من النفط أكبر من قيمة الصّادرات؛ نجد في كلّ البلدان الأخرى أنّ قيمة الصّادرات هي الأكبر، وبنسبةٍ عالية. وهذا الفرقُ يُشير إلى أنّ هناك مبالغ كبيرة من عائدات النفط والغاز لم تدخل الميزانيّات العامة، بل لا يتم حسابها، لسببٍ او لآخر.

غموض أبو سعفة

يشوب الغموض حالة البحرين بسبب تواجد حقل أبو سعفة المشترك مع السّعودية، ولا يُعلم نوعيّة الاتفاقيّة الرّسميّة المُبرمة بين الدّولتين حول هذا الحقل الذي يُشكّل الأغلبية السّاحقة من إيرادات البحرين النّفطيّة، وعمّا إذا ما كانت إجمالي عائدات أبوسعفة – التي تذهب إلى أياد بحرينيّة – مُدرجة في الميزانيّة الختاميّة للدّولة أم أن جزءاً منها يذهبُ إلى أطراف خاصة. بالإضافة إلى ذلك؛ فان أرقام صادرات البحرين تشمل المُنتجات النّفطيّة من الّنفط المستورد (خاصة ما يتمّ تكريره من نفط السّعودية في المصفاة الرئيسيّة)، ممّا يُعقّد عمليّة المقارنة بين الصّادرات وإيرادات الدّولة.

وإذا ما استثنينا أرقام البحرين للأسباب التي تمّ ذكرها سابقاً، بالإضافة إلى حسابات الكويت، بما أن الأرقام المُعلنة  للإيرادات أعلى من قيمة الصّادرات إجمالا؛ فسوف يتبيّن أنّه فيما بين الدّول المُتبقّية الأخرى تفوق تقديرات صادرات هذه الدول من النفط والغاز ما تمّ إدراجه رسميّاً في إيراداتها الحكوميّة الرّسمية، وبما يزيد على 772 مليار دولار بين عامي 2002 و 2011، أي ما يُوازي أكثر من ربع دخل صادرات النّفط والغاز في هذه الدّول. وفي عام 2011م فقط تعدّى الفارق بين الرّقمين أكثر من 152 مليار دولار. وهذه المبالغ الفلكيّة تبعث على التساؤل عن سبب هذه الفوارق في الأرقام المُدرجة.

لذلك، لابدّ من إعادة تقدير عائدات النّفط من خلال تقدير قيمة إنتاج النّفط والغاز، وتقدير ما يجب أن يدخل سنويّاً منها إلى الميزانيّات العامة في كلّ بلد، وفي كلّ عام، وذلك لكي يتمّ التّحقّق من وجود تسرّبٍ للمال العام من عدمه، ومن ثمّ الوصول إلى نصيب الميزانيّات من عائدات النّفط، وحجم التّسرّب إنْ وُجد.   وعلى الباحثين الجادّين واجب إظهار حقيقة العائدات العامة من النفط والغاز المسال، وأوجه تخصيصها، كما هي الحال بالنسبة للكويت، وذلك من أجل أن يكون للشّفافية المعنى المقصود منها، وهذا هو هدفنا من  خلال هذا الاصدار الدوري، وما يتبعه، حيث نطمح إلى مواصلة رصْد التطوّرات في كلّ دولة من ناحية إيرادات وصادرات النفط والغاز، المُعلنة والفعليّة. ويقع المسؤوليّة الرئيسيّة لتبيان هذه الفوارق، وما يُفسّر هذا التّضارب في أرقام المورد الرئيس للمنطقة؛ على حكومات دولها وأجهزتها الرّسميّة.

رابط المصدر:

http://gulfpolicies.org/gcc/index.php/2019-05-18-07-30-16/2019-05-18-10-13-53/2013/9-explore/2192-3-2