إعادة النظر في إصلاح قطاع الكهرباء في العالم النامي

يطمح كل بلد إلى توفير إمدادات منتظمة مستدامة وميسورة التكلفة من الكهرباء لمواطنيه. ومع ذلك، فخلال السنوات الخمس والعشرين الماضية، حققت بعض البلدان قفزات هائلة، في حين لم تشهد بلدان أخرى سوى تقدم بسيط. ما الذي يفسر هذا الاختلاف؟

يبحث تقرير جديد للبنك الدولي – إعادة النظر في إصلاح قطاع الكهرباء في العالم النامي – في شواهد على الأساليب التي حاولت بها البلدان النامية تحسين أداء قطاع الكهرباء وما كانت عليه النتائج.

منذ عام 1990، شرع العديد من البلدان في إصلاح قطاع الكهرباء مع التوجه إلى السوق؛ وقد تراوحت هذه الإصلاحات من إنشاء هيئات تنظيمية مستقلة إلى خصخصة أجزاء من صناعة الكهرباء وإعادة هيكلة المرافق والسماح بالمنافسة. وكل إصلاح من هذه الإصلاحات هو قصة تُحكى.

• اللوائح التنظيمية. أثبتت اللوائح التنظيمية أنها الأكثر شعبية بين الإصلاحات، حيث أنشأ حوالي 70% من البلدان النامية هيئات تنظيمية شبه مستقلة للإشراف على مهمة تحديد الأسعار ومراقبة جودة الخدمة. وعلى الرغم من قيام العديد من البلدان بسن أطر قانونية قوية، فإن الممارسة العملية لتلك اللوائح لا تزال متخلفة كثيرا عن الركب. فعلى سبيل المثال، على الرغم من أن جميع البلدان تقريبًا تمنح الهيئات التنظيمية السلطة القانونية بشأن القضية الحيوية المتمثلة في تحديد التعريفة، فإن هذه السلطة تلغيها الحكومات بشكل روتيني في بلد من كل ثلاثة بلدان. وفي حين أن ثلاثة بلدان من كل أربعة اعتمدت لوائح مناسبة لجودة الخدمة، فإن هذه اللوائح لا تُطبق إلا في نصف الحالات.
• الخصخصة. بفضل تبني مشاريع الكهرباء المستقلة على نطاق واسع، أسهم القطاع الخاص بشكل ملحوظ بما يصل إلى 40% من قدرات التوليد الجديدة في العالم النامي منذ عام 1990، حتى في البلدان المنخفضة الدخل. ومع ذلك، فقد ظهرت صعوبة أكبر في خصخصة مرافق التوزيع. شهدت أسواق أمريكا اللاتينية طفرة مبدئية في أواخر التسعينيات، ولكن لم يتوفر دافع يُذكر نسبيا للاستمرار لاحقا. وعندما تمت خصخصة مرافق التوزيع، كان من الأرجح أن تلتزم البلدان بتعريفة استرداد التكلفة. ويعمل العديد من المرافق التي تمت خصخصتها أيضًا على مستويات عالية من الكفاءة ؛ ويقابل أداؤها النصف الأفضل من المرافق العامة. بصرف النظر عن الملكية، فقد اعتمدت المرافق الأكثر كفاءة ممارسات أفضل للحوكمة والإدارة، بما في ذلك: شفافية التقارير المالية واختيار الموظفين على أساس الجدارة وأنظمة تكنولوجيا المعلومات الحديثة.
• إعادة الهيكلة. تواصل معظم البلدان النامية العمل مع مرافق الكهرباء الوطنية المتكاملة رأسياً والتي تعمل كاحتكارات. ونفذ بلد واحد فقط من كل خمسة بلدان تفكيك المرافق الرأسية والأفقية على السواء، مع فصل التوليد عن النقل والنقل عن التوزيع مع إنشاء مرافق متعددة للتوليد والتوزيع. الغرض من إعادة الهيكلة في المقام الأول هو أن يشكل نقطة انطلاق لإصلاحات أكثر عمقا، ولا تشهد البلدان التي لم تمض إلى أبعد من ذلك آثارا ملموسة في العادة. في الواقع، فإن إعادة هيكلة شبكات الكهرباء الصغيرة للغاية و / أو سيئة الإدارة – كما هو الحال في العديد من بلدان أفريقيا جنوب الصحراء – يمكن أن تؤدي فعليًا إلى نتائج عكسية عن طريق خفض نطاق التشغيل وزيادة تعقيده.
• المنافسة. تمكن بلد واحد فقط من بين كل خمسة بلدان نامية من استحداث سوق بيع بالجملة للكهرباء خلال السنوات الخمس والعشرين الماضية، حيث تصبح جهات التوليد حرة في بيع الكهرباء مباشرة إلى طائفة واسعة من المستهلكين. معظم أسواق الكهرباء هذه قائمة في أمريكا اللاتينية وأوروبا الشرقية. وقد حصدت هذه البلدان منافع من زيادة الكفاءة في تخصيص موارد التوليد، لكنها كانت في العادة بحاجة إلى تقديم المزيد من الحوافز لضمان الاستثمارات الكافية في القدرات الجديدة. إن قائمة المتطلبات المسبقة الهيكلية والمالية والتنظيمية لأسواق الكهرباء تمنع معظم البلدان النامية الأخرى من اتباع هذا التطوير. ونادراً ما يتسنى هذا الانتقال إلى أن تصل شبكات الكهرباء إلى حوالي 3 جيجاوات ويبلغ حجم مبيعاتها بالجملة حوالي مليار دولار. وبالنسبة للبلدان غير المستعدة، فإن المشاركة في سوق إقليمية للكهرباء يمكن أن تحقق العديد من منافع التبادل التجاري للكهرباء.

يؤدي التفكير في هذه التجارب إلى استنتاجات يمكن أن تسترشد بالجهود المستقبلية لتحسين أداء قطاع الطاقة. الوجبات السريعة الرئيسية من الدراسة هي على النحو التالي.

الكهرباء عامل سياسي. إن تنفيذ إصلاحات قطاع الكهرباء الموجهة نحو السوق يثير تحديات سياسية. فقد أعلن العديد من البلدان عن إصلاحات لم تُنفذ بعد ذلك، وسنّت بعض البلدان إصلاحات اضطرت إلى تنفيذ عكسها لاحقًا. في الممارسة العملية، أثبتت إصلاحات قطاع الكهرباء أنها أكثر جدوى في البلدان التي تبنت بالفعل أيديولوجية السوق الأوسع نطاقا وفي النظم السياسية القائمة على لامركزية السلطة. وغالبًا ما لعب رواد الإصلاح دورًا مهمًا في دفع عملية التغيير، ولكن اتساق أصحاب المصلحة أثبت أهمية مماثلة للإصلاح على المدى الطويل. ففي الجمهورية الدومينيكية على سبيل المثال، تم تنفيذ إصلاحات بعيدة المدى موجهة نحو السوق في بيئة سياسية غير داعمة وفي سياق للاقتصاد الكلي مضطرب أدى في نهاية المطاف إلى إعادة تأميم مرافق الكهرباء.

•   شروط البداية مهمة. الإصلاحات الموجهة نحو السوق معقدة وتفترض مسبقاً وجود شبكة كهرباء تم بالفعل وإلى حد كبير تطويرها وتدار بشكل مناسب ومؤمنة ماليًا. وقد شهدت البلدان التي بدأت من هذا المنطلق عمومًا نتائج إيجابية للغاية من إصلاح قطاع الكهرباء. لكن أولئك الذين شرعوا في مثل تلك العملية قبل هذه الشروط الأساسية كانوا في موضع يواجه مسارًا أكثر صعوبة، وكانت النتائج أقل من التوقعات في كثير من الأحيان. وهكذا، أدى إصلاح قطاع الكهرباء الموجه نحو السوق إلى نتائج أفضل بكثير في البلدان المتوسطة الدخل المتقدمة نسبياً مثل كولومبيا أو بيرو أو الفلبين، مقارنةً بالبيئات الأكثر تحديًا مثل باكستان أو ولاية أوديشا الهندية. ففي بيرو على سبيل المثال، تمت إعادة هيكلة قطاع الكهرباء بالكامل بحلول عام 1994 ؛ وزادت استثمارات القطاع الخاص زيادة ملموسة في شبكات التوليد والنقل والتوزيع بالمراكز الحضرية، حيث بلغ حجمها حوالي 16 مليار دولار على مدار 20 عامًا. وأدى إنشاء جهاز تنظيم فعال للقطاع ومؤسسات لسوق الكهرباء بالجملة إلى تعزيز كفاءة قطاع الكهرباء في بيرو إلى مستويات أفضل الممارسات وأدى إلى خفض ضخم في تكلفة الطاقة.
• نموذج واحد لا يصلح للجميع. إصلاح قطاع الكهرباء هو وسيلة لتحقيق غاية. ما يهم في النهاية هو تحقيق نتائج جيدة لقطاع الكهرباء، وربما كانت هناك طرق مختلفة للوصول إلى ذلك. فمن بين أفضل قطاعات الكهرباء أداءً في العالم النامي، هناك بعض القطاعات التي نفذت الإصلاحات الموجهة نحو السوق تنفيذا كاملا، بالإضافة إلى قطاعات أخرى احتفظت بمرفق مهيمن كفء مملوك للدولة يسترشد بتفويض قوي في مجال السياسات العامة، ذلك إلى جانب دور للقطاع الخاص أكثر تدرّجًا واستهدافًا. هذا الواقع يبرر زيادة التعددية في النهج المستقبلية. ففي فييتنام على سبيل المثال، كان تركيز السياسة المركزية على تعميم إمكانية الحصول على الكهرباء وسرعة التوسع في قدرات التوليد لتحقيق أمن الطاقة في اقتصاد سريع النمو. وتم تحقيق هذه الأهداف من خلال القيادة القوية للهيئات المملوكة للدولة، مع استكمال التبني التدريجي الانتقائي لإصلاحات السوق واستثمارات القطاع الخاص الموجهة.
• ارتفاع مستوى الأهداف.  كان يكفي تحقيق أمن الطاقة واستدامة المالية العامة، بيد أن لدى البلدان الآن أهدافًا أكثر طموحًا للسياسات في القرن الحادي والعشرين، لا سيما تعميم إمكانية الحصول على الكهرباء بالإضافة إلى خفض الانبعاثات الكربونية من إمدادات الكهرباء. قد تكون إصلاحات السوق مفيدة في تحسين الكفاءة العامة والجدوى المالية لقطاع الكهرباء، وفي تهيئة مناخ أفضل للاستثمار. ومع ذلك، فإنها لا تستطيع – في حد ذاتها – تحقيق هذه التطلعات الاجتماعية والبيئية. فمن الضروري وجود تدابير تكميلية في مجال السياسات لتوجيه وتحفيز ما يلزم من استثمارات محددة. ففي المغرب على سبيل المثال، تحققت زيادة طموحة في الطاقة المتجددة من خلال إنشاء مؤسسة جديدة موازية للمرفق التقليدي، مع تفويض محدد في السياسة العامة يتمثل في توجيه الاستثمار الخاص نحو تحقيق أهداف السياسة الحكومية.
• التكنولوجيا ثورية. يعمل الابتكار السريع على تحويل المشهد المؤسسي من خلال التأثير المشترك للطاقة المتجددة وتخزين البطاريات والشبكات الرقمية. فما كان في المعتاد صناعة شبكات شديدة المركزية أصبح موضع منافسة متنامية من قبل الجهات الفاعلة اللامركزية. وتشمل هذه الجهات الوافدين الجدد والمستهلكين الذين قد تكون لديهم القدرة على توليد الكهرباء و / أو ضبط الطلب استجابة لإشارات السوق. وستعتمد كيفية إعادة تشكيل تنظيم قطاع الكهرباء في النهاية على مدى قيام المنظمين بفتح الأسواق أمام أطراف جديدة وإعادة تكوين الحوافز للمرافق الحالية كي تتبنى تقنيات مبتكرة.

باختصار، تظهر صورة دقيقة من تجارب البلدان النامية التي كانت تهدف إلى تغيير أداء قطاع الكهرباء في السنوات الـ 25 الماضية. اعتمادا على هذا الكم الهائل من الأدلة التاريخية، وبالاستفادة من الاتجاهات التكنولوجية الناشئة، يقدم هذا التقرير إطارًا مرجعيًا جديدًا لإصلاح قطاع الكهرباء الذي يتشكل وفقًا للسياق العام، مدفوعًا بالنتائج، ومستنيرًا بالبدائل.

يمكن الاطلاع على التقرير كاملا عبر هذا الرابط http://www.esmap.org/rethinking_power_sector_reform